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民法典頒布后對行政法典總則的展望

來源:法治日報 作者:關保英 2020/8/14 10:29:55

  民法典的頒布既在私法學界產生轟動影響,也引發公法學界的普遍關注,行政法學人在欣慰民法典順利頒布的同時,也期待行政法典總則的制定和頒布提上議事日程。

  我國之所以能夠在21世紀的頭20年里完成民法典頒布如此龐大的工程,是由一系列條件所促成的。首先,我國在2014年依法治國的頂層設計中就作出了制定民法典的重大決策,這意味著民法典從那時候起就成為法治乃至政治中的一件大事。有這樣的法治氛圍和政治氛圍,民法規范成典也就有了很好的制度保障和政策保障。

  其次,在民法作為部門法的發展中,從改革開放以來就得到了社會公眾的普遍關注,在此基礎上我國先后制定了民法通則、合同法、物權法、侵權責任法等單行法,這都為民法典的制定提供了素材,使民法典的制定無需從零做起。

  再次,以民法為研究對象的民法學在民法典制定中提供了理論和思想方法的支撐。在我國部門法學的學科體系中,民法學是比較成熟的。

  最后,任何部門法都有其調整對象,民法規范調整的是平等主體之間的人身和財產關系。在我國市場經濟不斷深化的過程中利益關系越來越復雜,相關的利益需要由法律予以分配、認可和保護,我們也越來越重視對私權的保護?傊,社會關系和社會利益的復雜化、多元化都呼喚著民法典的出臺。

  民法典是內外條件都已具備的情形下制定的,那么,行政法典總則的制定條件是否成熟了呢?我們首先應當對行政法典總則制定的相關背景進行考量和分析,因為這些背景是客觀存在且無法回避的。一是有治理體系和治理能力現代化的背景。2019年我國對治理體系和治理能力現代化作了頂層設計,其精髓在于法治方面,就是要用法治的治理方式取代其他非理性的治理方式,而治理體系和治理能力現代化的實現依賴于行政法體系的全面覆蓋和科學構型。

  二是有行政法規范累積的背景。行政法與民法等部門法相比有三個特性,即法群性、法圈性和法階性,這三個特性表明了行政法這一部門法要比民法復雜得多。并且隨著我國近年來在行政法治建設中的進步,我們有了成體系的行政組織法,有了立法法,還有了調整行政行為和行政救濟的行政六法,這些都為行政法典總則的制定提供了基礎。

  三是有行政法學知識逐步成熟的背景,F代意義的行政法學雖然比民法學的出現晚了好幾個世紀,但是隨著“行政國”及其治理形態的深化,行政法學的發展也非常迅速。在我國就已經形成了一系列的行政法學流派,例如,有對行政法哲理進行研究的學者及流派,有對行政法實證問題進行研究的學者及流派,有對部門行政法進行研究的學者及流派,還有擅長于行政法案例研究的學者及流派等。在他們的努力下,我國構建了本國的行政法學科體系,也有相應的行政法思想方法和概念系統等。這種較為成熟的行政法學知識的積累是行政法典能夠制定的主觀條件。

  筆者認為,行政法典總則的制定應當考慮下列方面的因素:第一,考慮并結合我國在2014年對依法治國所作的頂層設計,從法律體系的五大構成要素展開,分析這些要素對行政法典總則的意義。同時,黨的十九屆四中全會《決定》關于依法治國尤其是在法治行政方面有諸多新的內容,如其所強調的服務型政府和法治的服務精神,行政法典總則的制定便應當貫徹這些新時代的精神。

  第二,考慮并結合憲法及其相關法。我國憲法關于行政權有一系列規定,如機構精簡原則和各級政府的職權等,行政法典總則的制定應當把憲法作為制定依據,并對憲法關于行政權的規定進行拓展。

  第三,考慮并結合我國自改革開放以來在行政法和行政法治方面取得的成就。2004年國務院制定了《全面推進依法行政實施綱要》,2015年制定了《法治政府建設實施綱要(2015-2020)》,這兩個重要的行政法文件中已經涉及到了諸多類似于行政法典總則的問題,行政法典總則的制定應當以此為基礎,并有大幅度的超越,更多地從法言法語上進行提煉。

  第四,考慮并結合我國行政法治存在的短板。例如,在我國行政法體系中缺失行政編制法,行政組織法也不夠完善,還缺少統一的行政程序法。行政法典總則的制定應當有問題意識,補足我國行政法和行政法治中存在的短板。

  第五,考慮并吸收境外在行政法典總則立法方面的經驗和教訓。例如,德國威敦比克邦在1936年就曾經嘗試過《行政法典》的制定,該法典形成了224個條文,分為四編,包括總則、社團營造物及財團、公物、公法上的債務關系等,而且也規定了行政法上的時效制度、意思表示制度、公權關系準則等。雖然該法典最后沒有付諸實施,但它的立法過程和立法經驗值得研究。

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